陕西师范大学教授陈鹏：推进学前教育依法治理
近年来，学前教育得到快速发展，但仍是国民教育体系的薄弱环节，需要通过立法，贯彻落实党中央、国务院决策部署，破解突出问题，为学前教育高质量发展提供法治保障。在此背景下，《中华人民共和国学前教育法》(以下简称学前教育法)应运而生。 学前教育法共9章85条，构建了科学合理、特色鲜明、问题导向的学前教育法律体系，对于推进学前教育依法治理具有根本性意义，其立法创新主要体现在四个方面。 第一，以“保障适龄儿童接受学前教育，规范学前教育实施”为鲜明的立法宗旨。“保障”就是使学前儿童的“生命安全和身心健康、得到尊重和保护照料，依法平等接受学前教育”等权利得以实现。学前教育法“坚持最有利于学前儿童的原则，给予学前儿童特殊、优先保护”，并为此设立“学前儿童”专章，将其置于总则后的第一部分，突出保障学前儿童权利在学前教育法体系中的核心地位。同时，对政府、父母及其他监护人、幼儿园等主体履行保护义务作出明确的法律规定。但学前教育法不单纯是一部学前儿童权利保护法，其另一立法要义就是依法“规范”学前教育治理。学前教育法从如何管理、谁来负责等角度出发，对幼儿园设置了周延的内外部治理规则和法律责任体系，并界定了政府在不履行相应职责时应当承担的法律责任。这些极具创新的规范能够清晰划定各主体的行动领域，防止出现权责分离、相互推诿等现象，使学前教育实践中各个主体的功能效用得到最大限度地发挥。“保障”与“规范”既相对独立，又紧密关联，“保障”以“规范”为抓手，“规范”以“保障”为依托，二者在实践中双向互构。因此，落实“保障”与“规范”的宗旨，是推进学前教育依法治理的根本遵循。 第二，明确学前教育是“国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业”。发展学前教育应当“坚持政府主导，以政府举办为主”。为此，一方面，学前教育法规定政府发展学前教育的领导体制，确立政府主导、社会力量参与的办园体制，并设立专章规定学前教育投入保障制度，明确政府是学前教育事业费用的主要承担者，应将学前教育财政补助经费列入中央与地方各级预算，以此助力通过多种法定方式支持普惠性幼儿园发展。这些规定将学前教育的政府投入上升为法定职责，为学前教育事业依法发展奠定了基础。另一方面，学前教育法明确规定社会资本不得通过兼并收购等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。幼儿园不得直接或者间接作为企业资产在境内外上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性民办幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性民办幼儿园资产。这些规定可以遏制有的民办幼儿园过度逐利的倾向，使幼儿园回归“公益性”事业的基本定位。 第三，构建“党建引领、法人治理、民主管理”为一体的幼儿园治理体系。从内部治理的视角出发，学前教育法明确，“公办幼儿园的基层党组织统一领导幼儿园工作，支持园长依法行使职权”，并规定幼儿园“应保障教职工依法参与民主管理和监督”的权利，明确家长委员会“可以对幼儿园保育教育工作和日常管理进行监督”的权利。在此基础上，学前教育法着重规范了幼儿园教职工管理制度和保育教育制度，将保护学前儿童、及时排除安全隐患，以及做好食品安全、卫生与消毒等职责作为幼儿园的法定义务;将爱护儿童、无特定违法犯罪记录和定期进行健康检查等极具特色的要求作为幼儿园教职工的从业条件。从外部治理的视角出发，学前教育法对幼儿园运行的全过程设立了系列监管制度。自幼儿园申请设立时起，政府便需审核幼儿园是否符合法定的成立条件，这是幼儿园获得法人资格的基础;在幼儿园的运行过程中，政府还需审计幼儿园的财务情况、关注幼儿园是否履行收费公示义务、评估幼儿园的保育质量;幼儿园即将停止运行时，应按照规定向政府及社会履行公告义务。这些具体的规定全方位构建起幼儿园的外部治理体系。在内外二分视角下，学前教育法确立的幼儿园治理体系兼具问题导向与可操作性，对于学前教育依法治理具有关键性推进作用。 第四，规定了完善的法律责任制度，特别是政府的法律责任。无论是“保障”还是“规范”，都有赖于相关主体履行法定职责。完备的监督责任制度是推进学前教育依法治理的基本保证。学前教育法以幼儿园与政府两大关键主体为轴心，设置多项法律责任，涵盖多种责任类型。在政府对幼儿园层面，如幼儿园存在擅自组织入园考试或者测试、虐待侮辱儿童、组织学前儿童参与商业性活动、违规收取费用等行为，政府可以对其采用责令限期改正、警告、没收违法所得、责令停止招生、吊销办学许可证等不同性质的责任追究方式。在政府自身层面，如地方政府及有关部门未履行“按照规定制定、调整幼儿园布局规划”“按照规定提供普惠性幼儿园建设用地”“未将新建居住区配套幼儿园举办为普惠性幼儿园”等职责时，上级机关和有关部门可视情节追究责任。在幼儿园对教职工的管理层面，如幼儿园在岗人员 存在酗酒、严重违反师德师风等可能危害儿童身心安全情形的，幼儿园或相关教育行政部门可通过给予处分、解除劳动合同、吊销资格证书等方式追究相关人员的法律责任。 未来，在学前教育法的实施过程中，政府、幼儿园、社会组织等不同主体应将“保障”与“规范”作为学前教育法实施与配套制度建设的遵循，推进学前教育治理法治化，将学前教育法的制度优势转化为治理效能，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人奠定基础。
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